Le Bulletin de la Banque de France n°246 : Article 2 Vers un nécessaire renouveau des règles budgétaires en Europe : la proposition de la Commission européenne

Par Bouthevillain Carine, Debu Sandra

Thématique: Macroéconomie, microéconomie et structures

Devant le consensus des économistes sur le besoin de faire évoluer le cadre de gouvernance de l’Union européenne (UE), la Commission européenne a profité de la suspension des règles budgétaires pour réfléchir à un projet de réforme. Suite à sa proposition de novembre 2022, la Commission a publié le 26 avril 2023 des projets de textes législatifs qui pourraient entrer en vigueur début 2024, après accord avec les parties prenantes. L’objectif principal est de garantir la soutenabilité des dettes publiques tout en préservant la possibilité de stabilisation macroéconomique. La Commission a pour ambition de doter l’UE de mécanismes simples, compréhensibles de tous et efficaces grâce à des recommandations différenciées et économiquement pertinentes. La réussite du système repose sur son appropriation par les États membres et sur une bonne coordination des politiques macrobudgétaires et monétaire, favorables à la croissance et à l’investissement. Cet article analyse les arbitrages que la Commission a dû faire et les domaines qu’elle a choisi de ne pas aborder.

Les règles budgétaires inscrites dans le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ne sont plus satisfaisantes : insuffisamment efficaces et peu adaptées au contexte économique actuel, elles doivent être largement révisées. Cette nécessité de réforme fait l’objet d’un large consensus parmi les économistes (Bénassy‑Quéré, 2022 ; Blanchard et al., 2022 ; Cahen et Larosière, 2022 ; Martin et al., 2021).

1 Un renouveau indispensable des règles budgétaires européennes

La discipline budgétaire est indispensable dans une union monétaire comme l’Union européenne (UE), du fait des externalités négatives que produirait une crise de la dette sur les autres pays membres. Dès lors que les politiques budgétaires sont définies au niveau national, une coordination est nécessaire pour construire le meilleur dosage macroéconomique (ou policy mix, politiques budgétaires nationales et politique monétaire unique) et réduire les risques de crise systémique en garantissant la soutenabilité des dettes publiques des États membres. L’interdiction de tout financement monétaire en UE contraint à prévenir, par une politique budgétaire prudente, le défaut de paiement d’un pays fragilisé. Un cadre de gouvernance adapté au niveau de la zone permet ainsi de préserver la monnaie unique, tout en soutenant la croissance de moyen terme.

En outre, et c’est sans doute l’élément le plus important du point de vue d’une banque centrale, des finances publiques saines permettent d’éviter les risques de dominance budgétaire, situation dans laquelle les décisions de politique monétaire se trouveraient contraintes pour garantir la solvabilité des gouvernements (Barthélémy et al., 2021). La banque centrale devrait alors arbitrer entre soutenabilité des dettes nationales et stabilité monétaire, ce qui n’est pas son mandat. Par exemple, lorsque la banque centrale doit augmenter les taux d’intérêt pour stabiliser l’inflation, son action accroît de facto la charge de la dette publique, ce qui peut avoir un effet déstabilisant sur une dette publique très élevée. Deux risques sont alors à craindre : soit la dette publique devient insoutenable, soit la banque centrale renonce à son objectif d’inflation, deux issues non souhaitables. Les règles budgétaires européennes visent à prévenir une telle situation.

Mais les règles budgétaires actuelles n’ont joué qu’imparfaitement leur rôle d’encadrement des politiques budgétaires nationales. Elles présentent en effet des défauts bien identifiés : complexité, faible transparence, recours à des variables inobservables, procyclicité, efficacité très relative, faible appropriation par les États membres, soutien insuffisant à l’investissement, coordination imparfaite entre États (Schmidt et Sigwalt, 2022).

Par ailleurs, le contexte actuel marqué par des dettes élevées (cf. carte), une forte hétérogénéité budgétaire et macroéconomique entre les États membres et une grande incertitude géopolitique, invite à...