Le Bulletin de la Banque de France n°226 : Article 3 Le cadre financier pluriannuel de l’Union européenne pour 2021-2027 : nouveaux équilibres, nouveaux enjeux

Par Genre Véronique, Lamy Elsa

Thématique: Économie et financements internationaux

La négociation en cours du prochain cadre financier pluriannuel de l’Union européenne (UE) a été lancée par la Commission européenne il y a dix-huit mois. Ce cadre, négocié entre États, pose les grands axes de dépenses de l’UE et leurs plafonds sur un horizon de sept ans. En raison du Brexit et des élections parlementaires européennes, l’issue de cette négociation a été repoussée à l’automne 2019 et devrait aboutir début 2020. Illustration des rapports de force en présence au sein de l’UE, cette négociation met en relief les grandes questions qui grippent aujourd’hui la mécanique de la construction européenne. Le débat sur le budget de la zone euro est relancé mais montre combien l’union budgétaire, pièce manquante de l’Union économique et monétaire, exacerbe les divergences des positions nationales.

1 Le budget de l’Union européenne : un instrument atypique

Un instrument historiquement sous le contrôle des États membres

L’autonomie du budget européen est, depuis l’origine, un important point d’achoppement dans le débat sur l’intégration européenne. Alors qu’en 1951, la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) était entièrement financée par des prélèvements obligatoires sur les productions de charbon et d’acier, le budget de la Communauté économique européenne, puis de l’UE, est établi sous le contrôle des États membres. Il est financé par leurs contributions, selon une clé de répartition en pourcentage de leur PIB en valeur. Initialement, ce système devait être transitoire dans l’attente d’un remplacement, à terme, par des ressources propres, indépendantes des États membres et affectées une fois pour toutes à la Communauté, sans autre négociation des autorités nationales.

La mise en place des ressources propres (principalement des droits de douanes perçus sur les importations en provenance des pays tiers) ne s’est faite qu’en 1970, non sans de houleuses négociations. En 1988, les ressources propres ne suffisant plus, les contributions nationales, sous la forme d’une ressource liée au produit national brut de chaque État membre, sont réapparues pour alimenter le budget européen. Cette part a progressivement augmenté jusqu’à devenir la principale ressource aujourd’hui.

Deux moments clés méritent d’être soulignés dans l’historique du budget européen.

À partir de 1975, l’adoption du budget annuel, initialement entre les mains du seul Conseil européen, devient la responsabilité partagée du Parlement européen et du Conseil. Or, entre 1979 et 1984, l’écart grandissant entre les besoins et les moyens disponibles instaure un climat conflictuel dans les relations interinstitutionnelles et le Parlement rejette à plusieurs reprises les budgets proposés. Le concept de « perspectives financières pluriannuelles » est alors élaboré pour planifier les dépenses à moyen terme et verrouiller un accord interinstitutionnel à l’avance. C’est le traité de Lisbonne en 2009 qui fera du cadre financier pluriannuel (CFP) un acte juridique contraignant.
Autre arrangement spécifique, en 1984 : le rabais accordé à la Grande Bretagne. Après des années de disputes et de blocage de la construction européenne, les Britanniques sont partiellement remboursés de leur contribution à un budget dominé par la politique agricole commune (PAC) dont ils bénéficiaient peu. C’est le fameux « rabais – ou chèque – britannique ».

Un budget public mais qui n’en a pas toutes les caractéristiques

L’adoption du budget de l’UE est un processus politique très différent de celui des États…